IL GIUDICE DI PACE
Ha pronunciato la seguente ordinanza.
F a t t o
All'udienza del 15 dicembre 1995 venivano in discussione le cause -
precedentemente riunite ai sensi dell'art. 274 c.p.c. - n. 289,
promossa da Onorati Rina, n. 313, promossa da Quartale Donato, n.
1439, promossa da Gambino Aldo e n. 1820, promossa da Calatri Elena,
con ricorsi in opposizione al decreto del Ministro per la funzione
pubblica, che infliggeva loro una sanzione amministrativa pecuniaria
per violazione dell'ordinanza del 2 giugno 1992, che ai sensi
dell'art. 8, legge n. 146/1990, imponeva la precettazione dei
docenti per lo svolgimento delle operazioni di scrutini finali.
Nei ricorsi, Onorati e Quartale sollevavano formalmente questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 1, secondo comma, lettera d)
legge n. 146/1990 per violazione degli artt. 40 e 97 della
Costituzione, e Gambino e Calatri sostenevano, nei motivi,
l'incostituzionalita' degli artt. 1 e 2 della predetta legge, in
relazione agli artt. 3 e 40 della Costituzione.
Il giudice di pace, visti gli atti, respingeva le eccezioni di
illegittimita' costituzionale sollevate dagli opponenti e, ai sensi
dell'art. 23 legge n. 87/1953, sollevava d'ufficio questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, secondo comma, dell'art. 2,
secondo e terzo comma e dell'art. 8, secondo comma, della legge n.
146/1990, in relazione agli artt. 39, 40 e 3 della Costituzione,
sotto profili diversi sia da quelli prospettati dagli opponenti, sia
da quelli gia' esaminati e decisi dalla Corte costituzionale, e,
pertanto, sospendeva il giudizio ed ordinava la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale.
D i r i t t o
Per quanto concerne la reiezione delle questioni di legittimita'
costituzionale sollevate dagli opponenti, si osserva quanto segue:
a) gli opponenti Onorati e Quartale sostengono che l'ordinanza
del Ministro per la funzione pubblica si deve ritenere palesemente
illegittima e lesiva del diritto di sciopero per violazione della
legge n. 146/1990, con riferimento agli artt. 40 e 97 della
Costituzione, con conseguente illegittimita' del decreto opposto.
In particolare, gli opponenti ritengono che la legge n. 146/1990
sia stata interpretata, con l'ordinanza del Ministro per la funzione
pubblica, in senso difforme della voluntas, del legislatore, di modo
che la legge predetta apparirebbe non piu' rivolta a contemperare
l'esercizio del diritto di sciopero con i diritti della persona
costituzionalmente tutelati, bensi', in palese violazione dell'art.
40 della Costituzione, a declassare il diritto di sciopero,
vietandone addirittura l'esercizio quanto possa arrecare un qualche
disagio. La tesi, cosi' formulata, e' infondata: dall'esame della
giurisprudenz a costituzionale risulta come sia stata costantemente
riconosciuta la possibilita' di particolari limitazioni del diritto
di sciopero, relativamente agli addetti ai servizi pubblici
essenziali, proprio in ragione della tutela di interessi generali
assolutamente preminenti, che trovano diretta protezione in principi
consacrati dalla Costituzione (sent. n. 123/1962), ovverosia in una
tutela che attiene alla soddisfazione di interessi assolutamente
essenziali (sent. n. 124/1962) o di valori fondamentali legati alla
integrita' della vita e della personalita' dei singoli, principi e
limitazioni, cioe', diretti ad evitare la compromissione di funzioni
considerate essenziali per il loro carattere di preminente interesse
generale (sentenze nn. 31/1969, 290/1974, 222/1976, 125/1980,
165/1983). Circa il merito della questione, si ricorda che la Corte
di cassazione ha affermato che "non puo' sostenersi che le operazioni
degli scrutini e degli esami costituiscano, nell'ambito della
pubblica istruzione, prestazioni di minore importanza, in quanto
scrutini ed esami integrano oggettivamente il momento conclusivo
della didattica e, attraverso la verifica dell'apprendimento e la
certificazione abilitante, costituiscono il necessario e logico
epilogo di tutta la programmazione annuale, che impegna la massima
responsabilita' dei docenti e degli studenti e, indirettamente, le
attese della vita e dell'economia delle famiglie, non certo estranee
al servizio" (All. n. 25 dei documenti depositati dall'Avvocatura
Generale dello Stato).
Infine, non viene fornita alcuna motivazione in ordine alla
presunta violazione dell'art. 97 della Costituzione;
b) gli opponenti Gambino e Calatri sostengono, in primis, che
l'art. 1 legge n. 146/1990, mentre si presenta ampio e per certi
versi addirittura eccessivo, ricomprendendo servizi che non appaiono
in senso stretto essenziali, ma semmai di utilita' sociale, come ad
esempio lo svolgimento degli scrutini finali, peraltro non precisa
nell'ambito dei singoli servizi i criteri per identificare le
prestazioni indispensabili, che vengono invece affidati alla
contrattazione collettiva dal successivo art. 2. Tale rinvio,
secondo gli opponenti, e' talmente ampio da ledere la riserva di
legge prevista dall'art. 40 della Costituzione, facendo dubitare
della costituzionalita' della legge stessa. Anche se ictu oculi non
appare manifestamente infondata, la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, nella parte in cui rinvia alla
contrattazione collettiva, di cui al successivo art. 2, la
individuazione delle prestazioni indispensabili, e' generica e nel
contempo apodittica in quanto non suffrata, come necessario, da
adeguata motivazione. In secondo luogo, gli opponenti ritengono che
sembra venir meno il diritto di eguaglianza, data la disparita' di
trattamento tra i lavoratori aderenti alle OO.SS. maggiormente
rappresentantive ed in quanto tali ammesse al tavolo delle trattative
e gli altri lavoratori che in dette OO.SS. non si riconoscono e dalle
quali non si sentono rappresentati. La questione e' erroneamente
posta nei suoi termini concettuali perche', cosi' come e' stata
formulata, la sperequazione tra lavoratori iscritti o non alle OO.SS.
maggiormente rappresentative trova il suo momento genetico nelle
disposizioni di cui alla legge n. 93/1983, la legittimita' delle
quali e' estranea al presente giudizio Comunque, la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 2, legge n. 146/1990, in
relazione agli artt. 3 e 40 della Costituzione, per i suoi impliciti
profili, da quella sollevata d'ufficio da questo giudice. Per quanto
concerne la questione di legittimita' costituzionale sollevata
d'ufficio, si ritiene necessario precisare, preliminarmente, quanto
segue. Il sistema sanzionatorio della legge n. 146/1990 prevede per
lavorator i che esercitano il diritto di sciopero nell'ambito dei
servizi pubblici essenziali:
a) all'art. 4, sanzioni disciplinari, anche di carattere
pecuniario, proporzionate alla gravita' dell'infrazione, per
violazione delle disposizioni di cui all'art. 2, primo comma, primo
periodo (preavviso minimo ed indicazione della durata dell'astensione
dai lavoro) e all'art. 2, terzo comma (effettuazione delle
prestazioni indispensabili, rispetto delle modalita' e delle
procedure di erogazione e delle altre misure di cui al precedente
comma 2);
b) all'art. 9, una sanzione amministrativa pecuniaria per ogni
giorno di inosservanza delle disposizioni contenute nell'ordinanza
emanata ai sensi del precedente art. 8, per garantire le prestazioni
indispensabili quando esiste un fondato pericolo di un pregiudizio
grave ed imminente ai diritti della persona costituzionalmente
garantiti, a causa del mancato funzionamento dei servizi di
preminente interesse generale, conseguente alle modalita'
dell'astensione collettiva dal lavoro.
Da sottolineare che il predetto art. 8 e' strettamente correlato,
in rapporto di mutua dipendenza, con l'art. 2: infatti, non configura
una autonoma fattispecie, cioe' un modello di comportamento al cui
concreto realizzarsi seguono determinati effetti, ma rende
obbligatorie (la cosidetta precettazione) le prestazioni individuate
come indispensabili dall'art. 2, secondo comma.
Quindi, in ambedue le previsioni, la pretesa sanzionatoria trova
per tabulas il suo presupposto sostanziale nelle disposizioni di cui
all'art. 2. L'assunto, oltre a rispondere ad una corretta
ermeneutica degli artt. 1, secondo comma, seconda parte del primo
periodo, 2, secondo terzo e quarto, ottavo e nono comma, legge n.
146/1990, e' coonestato dalla realta' fattuale, cioe' dagli atti di
causa:
l'ordinanza emanata in forza dell'art. 8, nelle premesse si
richiama esplicitamente, fra l'altro, agli artt. 1, 2, 4, 8 e 9 ed al
protocollo d'intesa del 25 luglio 1991, concernente la disciplina
pattizia sui servizi pubblici essenziali per il personale del
comparto Scuola - Protocollo stipulato dalla parte pubblica e da
alcune OO.SS. in attesa del rinnovo del contratto all'epoca scaduta e
nell'articolato precisa che in caso di violazione delle sue
disposizioni si applicano agli inadempienti non solo le sanzioni di
cui all'art. 9 ma anche quelle di cui all'art. 4.
nella comparsa di costituzione e risposta, l'Avvocatura generale
dello Stato afferma che le astensioni collettive di cui e' causa
"venivano effettuate con modalita' contrastanti con quanto
pattiziamente stabilito dalle parti contrapposte, donde la necessita'
indifferibile di ricorrere all'emanazione dell'ordinanza di cui
all'art. 8, legge n. 146/1990". Cio' premesso, si illustrano i
motivi per i quali questo giudice ritiene che l'art.1, secondo comma
2, seconda parte del primo periodo, l'art. 2, secondo e terzo comma e
l'art. 8, secondo comma, della legge n. 146/1990 appaiono sospetti di
illegittimita' costituzionale in riferimento: A) all'art. 39, B)
all'art. 40 e C) all'art. 3 della Costituzione.
A. - L'art. 39 della Costituzione dispone al terzo comma che i
sindacati registrati, che hanno personalita' giuridica, possono,
rappresentati unitariamente in proporzione dei loro iscritti,
stipulare contratti collettivi di lavoro con efficacia obbligatoria
per tutti gli appartenenti alle categorie alle quali il contratto si
riferisce. Orbene, risulta chiaramente dal dettato dell'art. 2,
secondo comma al quale rinvia il precedente art. 1, secondo comma che
nell'esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici
essenziali, la fonte regolatrice delle prestazioni indispensabili,
delle modalita' e procedure di erogazione e delle misure dirette a
consentire gli adempimenti di cui al comma 1 dello stesso articolo,
non e' la legge, bensi il contratto collettivo o l'accordo di cui
alla legge n. 93/1983, con la conseguenza che detti contratti ed
accordi vengono surrettiziamente ad acquisire, in forza di legge,
efficacia erga omnes per la parte de qua.
L'assunto, d'altronde, e' esplicitamente asseverato dal terzo comma
dello stesso art. 2 (i lavoratori che esercitano il diritto di
sciopero sono tenuti all'effettuazione delle prestazioni
indispensabili, nonche' al rispetto delle modalita' e procedure di
erogazione e delle altre misure di cui al secondo comma) e dal
secondo comma del correlato art. 8 (... l'auorita' di cui al primo
comma... emana ordinanza motivata diretta a gantire le prestazioni
indispensabili).
Si e' detto prima surrettiziamente perche', allo stato, OO.SS. non
hanno personalita' giuridica, ma sono semplici associazioni di fatto
e gli accordi da loro concordati, comunque voglia classificarsi il
decreto presidenziale che li rende esecutivi (autorizzativo,
ricognitivo, di ratifica, di controllo politico o quanto altro) non
sono atti che hanno valore legislativo (e, quindi, non suscettibili
di controllo da parte della Corte costituzionale, bensi di ciascun
giudice chiamato ad applicarli) o regolamentare, e sotto il profilo
giuridico possono dispiegare efficacia soltanto nei confronti degli
iscritti alle OO.SS. stipulanti.
Pertanto, l'art. 2, secondo e terzo comma e l'art. 8, secondo
comma, si appalesano in contrasto con l'art. 39 della Costituzione
perche' estendono l'efficacia dei contatti o accordi anche ai
lavoratori non iscritti alle OO.SS. stipulanti e addirittura ai
lavoratori autonomi (ultima parte del secondo comma, dell'art. 8).
Ha osservato la Corte costituzionale che "l'art. 39 pone due principi
che possono intitolarsi alla liberta' sindacale ed all'autonomia
collettiva professionale. Con il primo si garantiscono la liberta'
dei cittadini e la liberta' delle associazioni che ne derivano; con
l'altro, si garantisce alle associazioni sindacali di regolare i
conflitti di interesse che sorgono tra le contrapposte categorie
mediante il contratto, al quale poi si riconosce efficacia
obbligatoria erga omnes una volta che sia stipulato in conformita' di
una determinata procedura e da soggetti forniti di determinati
requisiti. Una legge, la quale cercasse di conseguire questo
medesimo risultato della dilatazione ed estensione, che e' una
tendenza propria della natura del contratto collettivo, a tutti gli
appartenenti alla categoria alla quale il contratto si riferisce, in
maniera diversa da quella stabilita dal precetto costituzionale
sarebbe palesemente illegittima" (sent. 106/1962).
Da quanto sopra consegue che e' fondata la sussistenza di gravi
dubbi sulla costituzionalita' non solo dell'art. 1, secondo comma e
dell'art. 2, secondo comma, ma anche del terzo comma dello stesso
art. 2 e del secondo comma dell'art. 8, che impongono le prestazioni
indispensabili individuate dai contratti o dagli accordi a tutti i
lavoratori, anche a quelli iscritti alle OO.SS. che non hanno potuto
partecipare alla contrattazione o non hanno voluto, per la liberta'
garantita dal primo comma dell'art. 39, partecipare alla
contrattazione o firmare un accordo non ritenuto soddisfacente e
persino ai lavoratori autonomi (ultima parte del secondo comma
dell'art. 8). In particolare, per quanto concerne l'art. 8 si
osserva che se e' giusto ed indispensabile che in caso di fondato
pericolo di un pregiudizio grave ed imminente ai diritti della
persona costituzionalmente tutelati, l'autorita' competente adotti
provvedimenti urgenti (la precettazione), non e' pero' legittimo che
obblighi i lavoratori all'effettuazione di prestazioni individuate
come indispensabili non da atti di normazione primaria o quanto meno
secondaria, bensi' da contratti o accordi che non hanno forza di
legge e che non possono acquisirla se non attraverso il procedimento
di cui all'art. 39. Ne' puo' sostenersi, a contrariis, che il rinvio
ai contratti colletti vi o agli accordi ha un valore meramente
strumentale: al di la delle intenzioni che il legislatore si e'
attribuito o che al legislatore vengono attribuite, non v'e' dubbio
alcuno che sotto il profilo sostanziale oltreche' formale, la
volonta' che determina in concreto il contenuto della disciplina
relativa, fra l'altro, alle prestazioni indispensabili e' quella dei
contratti o degli accordi, che pur non essendo stati stipulati in
conformita' a quanto disposto dall'art. 39 della Costituzione,
cionostante acquistano, per la parte de qua, efficacia obbligatoria
erga omnes.
Si impone, infine, un'ultima considerazione di pregnante e
significativo rilievo. Con il rinnovo dei contratti e degli accordi,
la individuazione delle prestazioni indispensabili, delle modalita' e
procedure di erogazione e delle altre misure di cui all'art. 2,
secondo comma puo' subire modifiche.
Ne consegue che il combinato disposto di cui all'art. 1, secondo
comma, all'art. 2, secondo e terzo comma ed all'art. 8, secondo
comma, attribuisce efficacia erga omnes, sempre per la parte de qua
non soltanto ai contratti ed accordi vigenti al momento dell'entrata
in vigore della legge n. 146/1990, ma anche ai contratti ed accordi
successivi.
E valga il vero: le prestazioni indispensabili rese obbligatorie
dall'ordinanza opposta, emanata ai sensi dell'art. 8 piu' volte
citato, sono quelle individuate dal protocollo d'intesa del 25 luglio
1991, posteriore quindi alla legge n. 146/1990. L'attribuzione di
efficacia erga omnes a contratti, accordi o protocol li successivi -
venendo meno i caratteri della transitorieta' e della eccezionalita'
che, al limite, potrebbero consentire di ritenere insussistente la
violazione del precetto costituzionale - finisce col sostituire al
sistema previsto dalla Costituzione un altro sistema, arbitrariamente
costruito dal legislatore e, pertanto, illegittimo (cfr. sent.
106/1962, precedentemente citata).
B. - L'art. 40 dispone una riserva di legge per la regolamentazione
dell'esercizio del diritto di sciopero.
Come e' noto, la riserva di legge, che rileva grandemente nel
rapporto tra liberta' ed autorita', risponde ad una funzione di
garanzia dei cittadini, garanzia che si raggiunge con l'affidare la
disciplina di particolari rapporti ad un organo, quale il Parlamento,
di diretta derivazione popolare e come tale meglio idoneo a far
corrispondere la regolamentazione del sistema dei limiti delle
liberta' individuali alle reali esigenze della realta', secondo
criteri di giustizia distributiva. E' superfluo, in questa sede,
soffermarsi sulla distinzione tra riserva assoluta e riserva
relativa, giacche' nel processo di concretizzazione della norma
costituzionale la legge che interviene nella materia riservata lascia
necessariamente uno spazio piu' o meno esteso di scelta discrezionale
all'applicatore del diritto, per cui tutte le riserve sono relative,
salvo verificare di volta in volta i margini di discrezionalita' che
la legge puo' validamente lasciare agli organi deputati alla sua
applicazione, siano essi amministrativi o giurisdizionali. Ha,
infatti, sostenuto la Corte costituzionale che per il rispetto del
principio costituzionale la riserva di legge non esige che l'intera
disciplina dei rapporti venga regolata con atto normativo del
Parlamento, dovendosi ritenere sufficiente che questo determini i
criteri, le direttive idonee a contenere in un determinato ambito
delineao l'esercizio tanto dell'attivita' normativa secondaria quanto
di quella particolare e concreta di esecuzione affidata al Governo,
evitando che esse si svolgano in modo assolutamente discrezionale
(sentenze nn. 5/1962, 1/1963, 4/1992, 388/1992). In altri termini,
sempre secondo la Corte, viene consentito l'esercizi o non di una
discrezionalita' indiscriminata ed incontrollabile, bensi' di una
discrezionalita' "tecnica" con il che viene esclusa la violazione
della riserva relativa alla legge (per tutte, sentenze nn. 38/1966,
94/1971).
Cio' premesso, si osserva che proprio nella regolamentazione
dell'esercizio del diritto di sciopero, il ruolo della riserva di
legge assume una valenza particolare. Il legislatore, infatti, deve,
nel rispetto dell'armonica unita' del sistema posto dalla legge
fondamentale della Repubblica, dare attuazione al precetto
costituzionale in guisa tale da contemperare il conseguimento delle
finalita' del diritto di sciopero con il perseguimento delle
finalita' di altri diritti costituzionalmente tutelati.
Orbene, la legge 146/1990, nel dettare la disciplina dell'esercizio
del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali, ha
completamente disatteso i postulati della Corte costituzione, donde
il sospetto grave e fondato della legittimita' di alcuni suoi
articoli. Invero, per garantire sia l'effetivita' dell'esercizio del
diritto di sciopero, sia, nel loro contenuto sostanziale, i diritti
della persona costituzionalmente tutelati, e necessaria la fissazione
di principi e regole di carattere generale nonche' la determinazione
delle prestazioni ritenute indispensabili e delle modalita' e
procedure da seguire, in caso di conflitto collettivo, in ciascuno
dei servizi pubblici essenziali. Le prestazioni indispensabili, le
modalita' e le procedure di cui sopra per la loro complessita'
tecnica non possono ovviamente essere disciplinate direttamente dalla
legge, ma, in conformita' al principio generale univocamente
affermato dalla giurisprudenza costituzionale, demandate, previa
determinazione di principi e direttive, alla normazione secondaria
del Governo, al quale viene cosi' attribuito l'esercizio di quella
discrezionalita' tecnica che esclude la violazione della riserva di
legge.
Invece di seguire questa via, l'unica percorribile a giudizio di
qu'esto giudice, via che oltre ad essere pienamente corretta sotto il
profilo giuridico, risponde anche a principi di ragionevolezza e
coerenza tra fine perseguito e strumenti normativi concretamente
utilizzati, la legge n. 146/1990 con il combinato disposto dell'art.
1, secondo comma ed art. 2, secondo comma ha attribuito la
determinazione (o la individuazione, termine identico sotto il
profilo teleologico) delle prestazioni indispensabili e delle
modalita' e procedure di erogazione e delle altre misure non alla
normazione secondaria del Governo, ma ai contratti collettivi ed agli
accordi di cui alla legge n. 93/1983.
Pertanto, i predetti articoli si appalesano illegittimi nella parte
de qua, innanzi tutto sotto il profilo formale, perche' ponendosi in
palese ed immotivato contrasto con le pronunzie della Corte
costituzionale in tema di riserva di legge, hanno attribuito una
funzione di notevole e pregnante rilievo non ad atti conseguenti
all'espletamento di una normazione secondaria del Governo, bensi' ad
atti che sono il risultato della contrattazione collettiva. Ne' puo'
sostenersi, ex adverso, che tale attribuzione trova giustific azione
nella natura di norma tecnica di attuazione, che nella fattispecie
avrebbe la individuazione da parte dei contratti e degli accordi
delle prestazioni indispensabili, nonche' delle modalita' e procedure
da seguire nell'esercizio del diritto di sciopero nei servizi
pubblici essenziali.
L'obiezione e' da respingere decisamente perche' anche le norme di
carattere tecnico che consentono l'attuazione del disposto
legislativo sono di competenza del Governo e non possono essere
attribuite ad altri soggetti, soprattutto quando incidono
profondamente sul concreto svolgimento dell'esercizio del diritto di
sciopero, come per altro e' dimostrato ampiamente dall'esperienza
anche recente.
In secondo luogo, i predetti articoli sempre per la parte de qua,
si appalesano illegittimi anche sotto il profilo sostanziale.
Invero, gli accordi in questione hanno un contenuto settoriale (come
risulta evidente dalla lettura della legge n. 93/1983) e pertanto in
grado di tutelare i diritti e gli interessi dei lavoratori e le
finalita' proprie di ciascuna amministrazione o azienda stipulante,
ma non per la loro intrinseca limitazione sotto il profilo ontologico
oltre che giuridico - di garantire, come recita il primo comma
dell'art. 1 della legge n. 146/1990, il godimento dei diritti della
persona, costituzionalmente tutelati, alla vita, alla salute, alla
liberta' di circolazione, all'assistenza e previdenza sociale, alla
istruzione ed alla liberta' di comunicazione.
Diritti che spettano a tutti gli uomini e che trovano il loro
fondamento, il presupposto sostanziale, nell'art. 2 della
Costituzione, il quale - come affermato all'assemblea costituente -
"riconosce in chiave giuridica la precedenza sostanziale della
persona umana, intesa nella completezza dei suoi valori e dei suoi
bisogni, non solo materiali ma anche spirituali".
E' ovvio pertanto, che la tutela dei diritti fondamentali non puo'
- per intrinseci motivi di carattere giuridico oltre che etico -
essere attribuita, neppure in via mediata e concorrente a quelle che
nel linguaggio corrente vengono definite forze sociali, nel caso di
specie le OO.SS., le quali, nonostante le indubbie benemerenze, non
hanno un definito ruolo istituzionale, non rappresentano gli
interessi generali dei cittadini, ma quelli particolari di
determinate categorie di lavoratori e, pertanto, nel procedimento,
sia pure concordato di indiduazione delle prestazioni indispensabili,
delle modalita' e procedure di erogazione e delle altre misure di cui
al secondo comma dell'art. 2 non sono in posizione di terzieta', di
super partes, come invece e' assolutamente indispensabile per una
disciplina obiettiva della materia.
Una disciplina, cioe', che nell'armonica attuazione del complesso
dei principi costituzionali, possa effettivamente contemperare, al di
sopra di ogni interesse di parte, opposte esigenze: da una parte,
l'esercizio del diritto di sciopero, dall'altra, la tutela dei
diritti fondamentali della persona. Ne' puo' sostenersi, a
contrariis, che una funzione super partes e' svolta dalla commissione
di garanzia istituita dall'art. 12, legge n. 146/1990, per valutare
l'idoneita' delle misure volte ad assicurare il contemperamento del
diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona
costituzionalmente tutelati. Come stabilito dal successivo art. 13,
la commissione di cui sopra se non ritiene idonee le prestazioni
individuate come indispensabili ai sensi del secondo comma dell'art.
2 puo' sottoporre alle parti una proposta sull'insieme delle predette
prestazioni, formulare una sua proposta, emanare un lodo sul merito
del conflitto, esprimere il proprio giudizio sulle questioni
interpreative od applicative dei contenuti degli accordi per la parte
di propria competenza, ecc., ma non puo' assolutamente adottare un
provvedimento cogente. Si rileva, a tale proposito, come la stessa
Corte costituzionale ha affermato che la commissione di garanzia e'
un organo che non esercita alcuna funzione che concerna la la
regolamentazione, l'organizzazione o l'erogazione dei servizi
pubblici essenziali, ma che e' "neutrale" rispetto a questi aspetti.
La commissione di garanzia si inserisce nella dialettica del
conflitto fra il datore di lavoro e le forze sindacali per verificare
l'esatta applicazione della legge regolatrice del diritto di sciopero
in questo "settore" (sent. n. 32/1991).
C. - L'art. 3 della Costituzione recita al primo comma:
Tutti i cittadini hanno pari dignita' sociale e sono eguali davanti
alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di
religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali.
Il predetto comma appare violato, per ambedue i principi enunciati,
da quegli articoli della legge n. 146/1990, per i quali questo
giudice, con la presente ordinanza, solleva d'ufficio questione di
legittimita' costituzionale.
Invero, il lavoratore che - per motivi ideologici o pragmatici -
nell'esercizio positivo del diritto di liberta' sindacale si iscrive
ad una organizzazione sindacale non maggiormente rappresentativa e
quindi non ammessa alla contrattazione collettiva, o che,
nell'esercizio negativo del predetto diritto, non si iscrive ad
alcuna organizzazione sindacale, e' obbligato, in casi di sciopero
nei servizi pubblici essenziali, ad effettuare quelle prestazioni che
sono ritenute indispensabili non, direttamente e concretamente, dalla
legge, bensi' da accordi concordati da OO.SS., alle quali non e'
iscritto. Pertanto, il predetto lavoratore - che ha modellato la sua
condotta all'esercizio, in un senso o nell'altro, di un diritto,
quello della liberta' di associazione sindacale tutelato dalla
Costituzione - viene leso nella sua dignita' personale e sociale,
perche', obbligandolo all'osservanza di una normativa contrattuale
alla quale e' completamente estraneo, non gli viene riconosciuta,
come sarebbe stato doveroso, l'effettiva diversita' di condizioni
personali e sociali, garantita dalla Costituzione. Quanto sopra
detto con riferimento al principio della pari dignita' sociale ha
valore anche per il correlato principio della eguaglianza di fronte
alla legge.
Ha sostenuto la Corte costituzionale che il principio della
eguaglianza non va inteso nel senso che il legislatore non possa
dettare norme diverse per regolare situazioni che ritiene diverse
adeguando la disciplina giuridica agli svariati aspetti della vita
sociale (per tutte, sentenze nn. 3/1957, 64/1963).
Il principio di eguaglianza, cioe', non deve essere inteso in senso
meccanico e livellatore, perche' sussiste la possibilita' di emanare
norme differenziate quando la disparita' sia fondata su presupposti
logici ed obiettivi che ne giustifichino razionalmente l'adozione
(sentenze nn. 68/1961, 7/1963, 168/1963, 39/1964, 40/1965). E non
ve' dubbio che gli opponenti di cui al presente giudizio si trovano
in una situazione notevolmente differenziata, nella forma e nella
sostanza, rispetto a quella propria dei lavoratori iscritti alle
OO.SS. stipulanti e, pertanto, possono essere obbligati, in caso di
sciopero nei servizi pubblici essenziali, ad effettuare determinate
prestazioni solamente se il loro contenuto e' determinato
direttamente da una fonte istituzionale (la normazione primaria o,
come detto sub B) quella secondaria), ma non da un procedimento,
quello dell'art. 2. secondo comma, nel quale non assumono, in alcun
modo la veste di parte.
La complessita' delle motivazioni addotte a sostegno dei dubbi di
legittimita' costituzionale delle norme, come in precedenza
precisate, della legge n. 146/1990, impongono a questo giudice di
prendere in considerazione, per completezza della prospettazione,
anche tre eventuali ulteriori obiezioni, che al riguardo possono
essere sollevate. E precisamente una di carattere generale (la
prima) e le altre con riferimento ad alcune pronunzie della Corte
costituzionale.
1. - L'art. 2, legge n. 146/1990 trova la sua legittimita', formale
e sostanziale, nel rinvio di cui al precedente art. 1.
L'obiezione non puo' essere considerata pertinente, in quanto i
rinvii che in un testo legislativo vengono effettuati da un articolo
ad altro articolo, da un comma ad altro comma dello stesso o di altro
articolo rispondono semplicemente alle esigenze di una corretta
tecnica legislativa.
Ne consegue che, al di la' dell'aspetto formale del procedimento
tecnico utilizzato, la legittimita' della norma di rinvio e'
subordinata alla legittimita' della norma alla quale si rinvia, e
quando quest'ultima appare viziata da illegittimita' costituzionale
(come in precedenza detto) altrettanto viziata appare la norma di
rinvio.
2. - I contratti collettivi e gli accordi, anche se non stipulati
in conformita' all'art. 39 della Costituzione, di fatto estendono la
loro efficacia a tutti gli appartenenti alle categorie alle quali il
contratto o l'accordo si riferisce, in forza di quel consenso che e'
a fondamento della consuetudine (Gestattungstorie).
Questa obiezione non puo' essere accolta perche' l'osservanza di
fatto di un contratto od accordo da parte dei lavoratori non iscritti
alle OO.SS. stipulanti non comporta, di per se' stessa, l'efficacia
erga omnes del contratto o dell'accordo, giacche' le norme
costituzionali al riguardo si pongono come limiti interni ed esterni
insuperabili e giuridicamente vincolanti, anche nei confronti della
consuetudine.
Se e' vero, come affermato dalla Corte costituzionale, che la legge
n. 93/1983 ha operato un "delicato bilanciamento" tra diversi
interessi costituzionali (principio della contrattazione collettiva,
dell'autonomia legislativa regionale e riserva di legge statale),
conferendo agli accordi collettivi tra amministrazioni pubbliche e
sindacati "un particolare valore ed una specifica efficacia
direttiva, consentendo agli stessi di assolvere alla complessa
funzione politica e costituzionale loro demandata" (sent. n.
1001/1988), e' altrettanto vero che il predetto "bilanciamento"
riguarda unicamente i rapporti tra OO.SS. e pubblica
amministrazione, tra Stato e regioni, ma non e' assolutamente in
grado di attribuire efficacia erga omnes agli accordi non stipulati
in conformita' alle norme costituzionali, perche', se cosi' fosse,
anche la legge n. 93/1983 sarebbe il legittima nelle parti con le
quali, in modo surrettizio, conferisce tale efficacia ai predetti
accordi.
3. - La Corte costituzionale ha affermato che la legge n. 146/1990
"affida alla responsabilita' delle parti sociali, in un definito
quadro procedurale, la tutela delle situazioni costituzionalmente
garantite, in ragione delle quali soltanto puo' essere limitato
l'esercizio del diritto di sciopero" (sent. n. 57/1995): pertanto
sarebbero legittimi gli artt. 1 e 2 della predetta legge, anche nelle
parti di cui questo giudice sospetta l'illegittimita'.
La tesi della Corte e' pienamente condivisibile in relazione,
pero', al solo contesto nell'ambito del quale e' stata enunciata,
cioe' nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 4, legge
n. 146/1990 in relazione agli artt. 3, 24 e 39 della Costituzione, a
conclusione del quale la Corte ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 4, secondo comma, della legge predetta,
nella parte in cui non prevede che la sospensione dei benefici di
ordine patrimoniale ivi prevista avvenga su indicazione della
commissione di cui all'art. 12 e la illegittimita' costituzionale
dell'art. 13, lettera c), nella parte in cui non prevede che la
segnalazione della commissione sia effettuata anche ai fini previsti
dal secondo comma dell'art. 4.
Non possono, pero' essere condivise le conclusioni che erroneamente
potrebbero dedursi dalla tesi della Corte, la quale e' riferibile ad
un momento procedimentale che, come si legge nella parte motiva,
"risponde - prima ancora che ad una esigenza di imparzialita' e di
buon andamento - alla stessa ratio legis, in quanto idoneo a
scongiurare un possibile conflitto tra organizzazioni sindacali e
datori di lavoro", ma non puo' trovare applicazione nella questione
di legittimita' sollevata da questo giudice, la quale ha per oggetto
altri articoli della legge n. 146/1990 ed e' prospettata con una
angolazione totalmente diversa da quella sulla quale si fonda la
citata sentenza.
Inoltre, non si puo' non sottolineare che dal complesso della
problematica affrontata dalla Corte nella motivazione emerge
chiaramente che l'espressione usata (tutela delle situazioni
costituzionalmente garantite, in ragione delle quali soltanto puo'
essere limitato l'esercizio del diritto di sciopero) si riferisce
esclusivamente ai rapporti tra datori di lavoro ed associazioni
sindacali.
Si legge, infatti, sempre nella parte motiva, che "il
coinvolgimento dei soggetti interessati ed il momento di
partecipazione che ne deriva si pongono come fase indefettibile di un
procedimento che puo' concludersi abilitando il datore di lavoro ad
applicare una misura afflittiva".
Risulta evidente, pertanto, che la tutela delle situazioni
costituzionalmente garantite cui si riferisce la Corte nella citata
sentenza, e' completamente estranea all'oggetto della presente
ordinanza, con la quale si sollevano dubbi sulla legittimita'
costituzionale di determinate norme con le quali si vorrebbe
perseguire il contemperamento dell'esercizio del diritto di sciopero
con il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente
tutelati, alla vita, alla salute, alla liberta' ed alla sicurezza,
alla liberta' di circolazione, all'assistenza e previdenza sociale,
all'istruzione ed alla liberta' di comunicazione.
E questo contemperamento non puo' essere affidato alle parti
sociali nell'accezione usata dalla Corte costituzionale nella citata
sentenza, perche' ricomprende soltanto i soggetti che stipulano
l'accordo e non anche gli utenti dei pubblici servizi, per i quali e'
prevista soltanto l'audizione.
In un regime democratico, quale e' quello del nostro paese,
soltanto gli organi costituzionali che rappresentano la volonta'
popolare (il Parlamento, direttamente, ed il Governo, indirettamente,
secondo l'attuale ordinamento della Repubblica) possono realizzare la
tutela delle situazioni costituzionalmente garantite (il diritto di
sciopero ed il godimento dei diritti della persona) con una normativa
primaria o secondaria rispettosa dei principi fondamentali e dei
diritti e doveri dei cittadini, quelli relativi sia ai rapporti
civili che ai rapporti etico-sociali, di cui alla Carta
costituzionale.
La questione di legittimimita' costituzionale sollevata d'ufficio
con la presente ordinanza e' rilevante, in quanto pregiudiziale ai
fini della decisione, perche' l'eventuale declaratoria di
incostituzionalita' escluderebbe la responsabilita' degli opponenti
in ordine all'illecito amministrativo loro addebitato.